任远 ｜ 城乡整体发展和实现共同富裕：论中国城镇化发展的道路

系列说明 今年是党的二十大召开之年，是进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军新征程的重要一年。 为迎接党的二十大召开，苏州大学学报（哲学社会科学版）将陆续推出已见刊的优秀成果，以飨读者。 ❖ 作者简介 任远，复旦大学社会发展与公共政策学院教授、博士生导师，主要从事人口和城镇化发展研究。 目录 一、“城市中心主义”和“城乡整体发展” 二、城乡整体发展视野下的新型城镇化 三、城乡整体发展过程中的乡村振兴 四、城乡整体发展的治理实现 城镇化构成我国正在经历着的巨大社会变迁的基本主轴。为了在城镇化过程中更好地实现城乡发展，促进共同富裕，需要改变“偏重城市”的观念，形成“城乡等值”的思想；改变城乡分割的思路，形成城乡整体发展观。换言之，我国城镇化和城乡发展实践，应努力超越“先发展城市、再发展农村”的思路，探索出一条在“城市和乡村整体发展和共同发展”基础上的城镇化发展道路。 本文探讨我国城镇化和城乡发展的理论认识和实践指引。第一，相对于“城市中心主义”，应该确立“城乡整体发展”的发展观；第二，试图重新理解城镇化和城乡发展的关系，提出城镇化更应该是作为城乡发展的结果而非动力，在此基础上，应将“城乡整体发展的城镇化”作为我国新型城镇化的重要内容；第三，在城乡整体发展的视野中理解乡村振兴，思考如何通过城乡联动实现乡村振兴，以及在乡村发展中构造内生的发展动力；第四，论述如何通过完善治理机制来落实城乡整体发展的具体实践。 一、“城市中心主义” 和“城乡整体发展” 　　 作为后发展国家，我国城镇化很大程度上重复了先期城市化国家的发展过程和城乡结构转变过程，我们对城镇化的理论认识也受到先期城市化国家对“城市”和“城市化”知识观念的影响。虽然早期的城市研究学者如霍华德、芒福德等都强调城乡结合的理念，但是进入21世纪以后，发展经济学的基本分析框架是城乡二元的。应该说，“城市化”（Urbanization）这个英文词汇的含义，本身就暗含着“城市中心主义”的发展观。城市工业是发展的动力，城市化过程是城市的现代工业部门吸收了落后农业部门的剩余劳动力，通过不断扩张的城市工业部门投资，创造就业，吸纳农村劳动力，带动经济增长。农村劳动力进入城市为发展提供了劳动力资源，农村人口向城市集聚是“成功的发展”的表现，城市化也成为发展的目的。另外，城市构成发展的机器，工业资本和城市权力集团共同结合带动城市发展，推动经济增长。 在这种城市中心主义的发展叙事看来，城市化是以城市为中心的发展，城市是发展的目标，发展的未来图景是“城市的胜利”。应该说，城市中心主义的想法在一定程度上构成改革开放以来我国城乡发展的动力机制。刘易斯的城乡两部类理论被广泛用来解释改革开放以来我国从乡村到城市的劳动力转移，国家和地方政府利用城市地租和土地利用变化过程中的地租增值提供资本积累，以及通过建立开发区、建设新城新区、城市扩展、旧城改造等方式实现政府主导的城镇化发展。在此视野下，城市中心主义和城市进步主义得到强调，快速的城镇化发展推动了国家和地区的经济增长。 与“城市中心主义”的发展观不同，基于我国农业社会传统和工农联盟的政治基础，我国在城镇化过程中相对比较平衡的同时重视农村的发展。这也是在我国的发展研究中较多使用“城镇化”概念而不是“城市化”的一个原因。如果说21世纪以来我国城镇化和城乡发展实践有一些基本经验，就是一方面推进城镇化和建设新型城镇化，另一方面强调新农村建设和乡村振兴，试图建立一种城乡共同框架下的发展模式。这种整体推进的想法在党的十八大以来表现得更加明显。强调城乡整体发展，可以认为是对经济实践中一定程度上存在的“城市中心主义”的纠偏，或者是试图破除“城市中心主义”的叙事，努力实现更加平衡的城乡发展。从这个意义上说，国家也在试图改变单维度过程的城市化，而希望能够在城乡综合框架下推动国家发展，促进共同富裕目标的实现。 应该说，相对强调“城市中心主义”和相对强调“城乡整体发展”的两种看法在城乡发展历史中是同时存在的，只不过“城市中心主义”的看法往往表现得比较强势，在城镇化过程中农村居民的利益也较易受到损害。因此，我们认为追求城乡平衡的发展和实现共同富裕，需要加强“城乡整体发展”观。 农村和城市构成有机整体，是相互支持、不可或缺的。农村和城市各有其不同的价值和功能。农村承担着粮食安全、农业生产、生态服务、文化传承等功能；而城市不仅是现代工业部门的集聚地，也是产业创新的发源地，提供了生产服务业的集聚，实现新生活方式的塑造和传播。 城镇化和城乡发展并非是以工业为中心、以城市为中心的单向过程，而是城乡部门同时存在，发挥各自不同的价值，并实现共同的发展。并非要求“城市更加现代”“农村更加传统”，城镇化的发展不是用城市来代替农村，或者用城市化来瓦解乡村生活，而是需要在城市和乡村共同发展的基础上减小城乡发展的不平衡，推动实现共同富裕。就发展整体过程来说，要有现代化的城市，也要有现代化的农村，通过城市和乡村分别和共同的发展，合力对接现代社会，通过现代化的城市和现代化的农村的整体来实现国家现代化。 因此，关于城镇化和城乡发展来说，应该避免片面的城市中心主义，而需要形成城乡整体发展的视野。发展是城乡运行机制的相互整合过程，发展的过程是在城乡生活的基础上共同对接市场化、现代化和全球化，塑造出整体性、共生性的城乡社会结构，在此基础上实现城乡发展的平衡和共同富裕，并实现经济社会可持续发展的目标。 二、城乡整体发展视野下 的新型城镇化 先期工业化和城市化国家基本上是实践着一条城市中心主义和城市工业驱动的发展道路。在工业化和城市化过程中人口向城市集中，城乡差距日益扩大。经过一段时间的发展，中心城区地价上涨提高了生产成本，带动产业向周边扩散。同时由于中心城区人口高度密集和生活品质下降，人口也开始向周边扩散。在此过程中逐步实现城乡平衡。这样的城市化和城乡发展道路，是在城市中心主义发展观的驱动下，发挥城市作用，辐射带动乡村发展，最终实现城乡整体发展的道路。 工业化和城市化过程中的城乡发展具有一定的规律性，对于后发展国家的城市化来说，相当程度上也正在重复着这样的过程。面对城镇化过程中城乡不平衡日益扩大，后发展国家是否可以超越先发展国家的经验，避免“先城市、后乡村”所产生的弊端，走出一条城乡更加平衡的发展道路？中国的城镇化发展也许正在形成一些独特的经验。随着新农村建设的实施，乡村振兴和新型城镇化的共同推进，我国城镇化正努力实践着城乡共同发展、城乡整体发展的理念，并致力于避免城镇化发展过程中城乡不平衡的扩大。如果能够走出这样的发展道路，将会丰富城镇化发展的实践。从城乡整体发展的视野来实践城镇化，将会和城市中心主义的城市化道路具有一些不同之处。 （一）将城镇化从“发展的动力”转变为“发展的结果” 在城市中心主义的发展思路下，城市构成发展的动力。工业化和城市化是资本积累的来源，带动投资和产业发展，城市也构成了财富创造的来源。但是从城乡整体发展的角度来进一步理解城镇化，城镇化实际上是城乡发展的结果。我们不是需要通过城市化来带动经济产业，不是需要在城市化的土地财政中推动发展；相反，城镇化是城乡经济发展的内在结果。由于城市工业部门具有较高的劳动生产率，才吸引了人口进入城市；同样，也由于农村产业发展带来的粮食剩余、农产品增值，及随之增加的相对剩余的农村劳动力，才驱动人口进入城市和带来城市人口增长。 将城镇化理解为发展的动力，就会带来建设用地的不断扩张，同时带来土地财政和债务的提高，这恰恰是当前我国城镇化发展需要反思的。城镇化过程和经济产业发展如果能够相互协调，这种城镇化带动经济发展的模式就能够维持；但是，如果城镇化过度扩张，产业缺乏发展，就会带来发展危机。所以，需要将城镇化理解为发展的结果，而非发展的动力，只有这样，才能避免片面强调城镇化的弊端，避免经济危机的风险。 （二）从城乡关系的“单向性”转向“整体性” 城市中心的城市化，有一个基本假设是现代城市工业部门和传统农业部门的对立。城市被认为是现代的、富裕的、未来的，而农村往往被认为是传统的、落后的、将被淘汰的。以城市为中心的城市化强调从落后的农村部门向现代城市部门过渡。因此，人口从农村进入城市是“成功的迁移”，而从城市到农村则往往意味着“迁移的失败”。城市构成现代性的乌托邦，而农村被认为是被现代性所抛弃的社会空间。而城乡整体发展的城镇化模式，则强调城市是现代化的，农村也可以现代化，现代化的农村和现代化的城市构成整体的现代性。因此，城乡整体发展不是用城市来替代乡村，而是城市和乡村的共同发展；不是强调城市优于农村、从农村向城市的转变过程，而是强调农村和城市中都发生着生活方式、价值观、生态环境和经济运行的现代化，构成一种城乡等值、城乡共同发展的整体模式。 （三）从“城乡二元”转向“城乡一体” 城市中心主义城市化下的城乡关系，总体上是城乡二元的结构。城市和乡村之间存在劳动生产率的差别，还存在各种制度壁垒，这进一步强化了城乡之间的二元性。城乡整体发展则强调城市和农村分别具有不同的功能，二者构成统一的整体，具有不可或缺的一体性。当然，我们也认识到城乡的一体性并不是指城乡的同质化，城市和乡村仍然有不可忽视的差别，而通过这种不可忽视的差别性才能实现功能上的整体性。 （四）从“工业文明”转向“生态文明” 城市中心主义城市化的基础是城市工业化。工业化及工业化基础上的生产服务业发展，促进城市部门的经济集聚和人口集聚，带动了人口城市化。城市化的本质是现代工业部门和落后农业部门关系的调整，是工业化大生产的结果。而城乡整体发展的城镇化，意味着在生态文明框架下构建城乡关系和城乡生活。在传统的工业化和城镇化格局下，城市和工业相当大程度上是“反生态”的，工业和城市往往被认为是污染和碳排放的来源。城乡整体发展意味着新的发展观和经济模式，农村具有重要的生态服务功能，农业是生态经济的组成部分，现代工业经济也日益成为与传统工业不一样的绿色的经济形态，这特别表现在经济体系和生活运行体系的低碳化。也就是说，城乡整体发展的城镇化，强调经济社会发展和生态环境的可持续性，构成了生态文明框架下的城乡发展。 （五）从“农村城镇化”转向“农村农村化和城市城市化” 由于从农村到城市的单向性，城市中心主义的城市化将城市作为发展的追求。一方面促进农村人口转移进入城市，另一方面农村本身也日益城镇化。农村城镇化是我国工业化和城镇化的起点，这种“就地城镇化”构成中国城镇化发展的突出特点。农村城镇化希望将农村建设得和城市一样，这种发展模式的后果，往往带来“村村像城镇，镇镇像农村”。城乡整体发展的城镇化则认为，试图将农村建设得和城市一样，固然表现出对现代生活方式的追求，但是农村就应该像农村，城市就应该像城市。农村和城市分别具有不同的景观形态、不同的经济方式、不同的社会生活形态和不同的发展规律。城乡整体发展更加强调城乡具有不同的功能构成结构性的整体。 （六）从“集聚的城市化”转向“集聚和扩散同时发生” 城市中心主义的城市化重视城市的集聚性和集聚效应。经济产业向中心城市集聚，农村人口向城市集中，城市的人口从小城市向中心城市集中，使城市化过程表现出集聚效应和规模效应。由于集聚带来的高人口密度提高了地价和成本，表现出规模不经济以后，才会带来中心城市的扩散。城市人口集聚会带来乡村人口减少，有利于城乡人均收入的平衡；或者在城乡差距日益扩大以后，通过城市对乡村的转移支付和扶助带动实现平衡。城乡整体发展则强调城乡之间要素流动的双向性和循环性，城镇化和城乡发展不仅是要素集聚的过程，同时也是要素扩散的过程，是集聚和扩散同时发生的过程，并正因为这两种力量，而不是单纯依靠集聚的力量，才带来乡村和城市各自发挥比较优势及其功能，实现发展的平衡。 （七）从“城乡统筹”转向“城乡整合” 城乡统筹发展关注的核心，是城镇化过程中巨大的财富如何在城乡之间分配，是保护谁的利益，是确定利益谁多一些、谁少一些的安排。城乡整体发展的城镇化，则认为城镇化发展不是利益分配的问题，或者不仅仅是利益分配的问题，城镇化更主要是城乡利益实现整合的过程。 （八）从“效率优先”转向“福利优先” 城市中心主义的城市化强调效率优先，因为城镇化过程是城乡两部类生产率差别的结果，城市化是劳动生产率驱动下的结构转化，会带来最优化的资源配置、财富增长和效率提升。城乡整体发展的城镇化则更加考虑城乡发展的平衡，不仅在效率原则下追求要素资源优化配置，而且考虑一种城乡发展的福利主义，致力于使城乡居民的生活福祉得到改善。这也意味着，城乡整体发展更加强调“人的城镇化”，重视城乡居民的具体生活需求和权利利益，重视减小城乡收入差距，提高城乡居民的综合福祉，而不仅是只关注在城镇化过程中的GDP创造。 我国城镇化发展正努力超越城乡二元和城市中心主义的城市化，试图构建一条基于城乡整体发展基础上的城镇化道路，这构成“新型城镇化”的重要内容。其实践探索将丰富城镇化发展的实际经验，对于促进城乡平衡发展、实现城乡共同富裕具有意义。 三、城乡整体发展过程中 的乡村振兴 （一）正确理解乡村振兴 在城镇化过程中乡村生活发生着结构性的转变。需要认识到，我们强调乡村振兴，并不是因为出现了“乡村衰败”。改革开放以来的城镇化过程中，我国的粮食产量、农村居民的收入、农村发展的各项指标总体上都在进步，农村的脱贫问题取得历史性的成绩。我国农村和农业是进步的，并没有出现衰败。 令人觉得“乡村衰败”的直观感受是“乡村空心化”，即乡村人口在减少，有的乡村甚至只留有老人，不少村舍空置和坍塌，一些乡村出现景观形态的“荒芜”。实际上，部分农村的“空心化”并不意味着农村的衰败。当前一些村落消失和恢复为生态地的过程，有其客观必然性和积极意义。现在中国土地利用格局的形成，是17世纪以来人口不断增长、人口不断占用土地的结果。人类将其力量扩展到能够到达的所有土地的边界，由于农业生产力水平比较低，而且人口数量不断增长，人类几乎占用了所有可耕种的土地来支持增长着的粮食需求。所以农村不断扩张，到达可耕作土地可以支持的边界，这才在宏观上塑造出“胡焕庸线”；也才出现即使在生态脆弱的地区，例如在一些贫瘠山地的角落里，只要有一小块土地，也种植了粮食的现象。农村生活聚落的扩张看起来是农村的发展，实际上是人口压力的结果。 我国人口总量在“十四五”期间会达到顶点，然后将出现长期的下降。城镇化水平在不断提高，这自然会带来部分农村地区的逐步“荒芜”。这看起来是“乡村衰败”，实际上意味着人口对土地压力的缓解，是农村地区恢复生态的过程，这有利于水土保持，也有利于低碳经济。可以预见，随着人口下降，部分村庄会继续“荒芜”，农地利用更加集约化，乡村生活聚落也在发生调整。过去的毁林种田、填湖造田，很大程度上是人口增长压迫土地的结果；随着人口对土地压力的减弱，就有条件逐步还田为林，还田为草地，还田为湖泊，还田为牧场，带来农村的生态恢复和生态修复。人类破坏生态的力量巨大，而生态恢复的力量也同样强大。在农业粮食生产得到基本保障的前提下，让部分乡村消失，让一些农地恢复为生态地，实际上有利于农村和国家整体的可持续发展。 需要乡村振兴的原因不是“乡村衰败”，其主要原因在于以下三个方面： 第一，乡村的发展性在减弱。从历史来看，无论是1920—1930年的乡村建设时期，还是从工农革命到社会主义建设时期，乡村都构成了中国革命和发展的基础，中国社会变迁内生的动力机制在乡村。到了20世纪80年代，费孝通也仍然是在“江村”农村中发现中国发展的内生力量，提出农村工业化和农村城镇化的“小城镇”战略。但是在当下的农村中，已经越来越难以找到国家发展的推动力量。乡村自身的资本积累不足，乡村的市场体系发展不足，乡村的人力资本也在流失，城镇部门的资本难以进入乡村。同时，在农村的剩余劳动力基本被吸纳干净以后，农业劳动生产率水平提高的速度不快，不能有效提供新的劳动力。农村发展能力低下，缺乏自我造血的生产机制，生态环境对乡村发展的支撑能力弱化。农村发展失去了内生动力，无法继续为推动国家整体发展提供动能，这造成依赖城镇创造经济发展动力，并进一步形成乡村内生乏力的恶性循环。 第二，乡村的治理能力不足。家庭联产承包责任制以后，农村地方公共权威的有效组织瓦解，到目前为止，农村还并未能够将社会经济生活实现有效的组织化。在传统社会，农村地区通过家族和乡绅来组织地方公共生活，新中国成立后是通过人民公社，现在是通过村委会。但是，村委会对农村社区治理的作用在下降。农村的各项公共事业，包括水利建设、医疗卫生、养老服务等相对薄弱，说明当前农村在组织经济社会生活和开展公共治理方面存在不足。 第三，乡村生活方式的传统性。农村生活方式固然是生态的、乡愁的，但是保持着传统性。农村如果和现代社会脱钩，会使人们不愿意在乡村长期生活。例如，农村的外出务工人员过年过节回家后没有几天，就不习惯农村生活。返乡回流的劳动力也仍然有相当比例继续外出就业。农村生活方式的传统性已经难以承载青年人的梦想和向往。 因此，所谓乡村振兴，不是指要增加农村地区的人口，也不是对一些正在消失的乡村进行盲目投资。我国一些偏远的农村地区就应该适当恢复为生态地；农村地区人口逐步减少是城乡发展的客观规律。乡村振兴的目的是要在农村中发现和构造出内生的发展性，完善乡村的社区治理机制及推动生活方式的现代化。 （二）城乡整体发展视野下的乡村振兴 在城乡整体发展视野下的乡村振兴，一方面，城市发展和城镇化过程构成乡村振兴的资源。现代性的来源在城市，现代性的传递是从城市扩散到农村，从而带来农村的发展。城镇部门总是会充当知识革新和生产力进步的推动者，城镇化是经济社会发展的客观趋势。城镇部门意味着集聚效应，是知识创新的来源，带动生产率的推进，以及促进形成新的生活方式。城镇部门的创新和基于城镇的生活方式向乡村社会的扩散，会逐步推动城乡发展平衡。因此，积极的城镇化就是乡村振兴。 另一方面，农村的发展会支持城市，积极的乡村振兴也会支持城镇化。城镇化是城乡发展的自然结果，是城镇部门和乡村部门生产率差别的结果，城镇部门和乡村部门的生产率进步都会推动城镇化。抛弃农村的城市主义和忽视农村发展的城市中心主义都是存在问题的，因为农村发展不足会限制城镇化。城乡失衡的扩大，特别是乡村地区在城镇化过程中相对滞后，本身不利于城镇化，不利于城镇部门的持续成长繁荣。没有农村和农业的进一步现代化，城镇化发展也很难继续推进。因为在现有的农业劳动生产率情况下，农村的剩余劳动力基本已经被城市吸纳干净了，从农村向城市转移的劳动力会逐步减少；农村分散性的村居形态，很难实现现代农业的发展；没有农业余粮率的提高，城镇化发展也缺乏农业的基础支持；同时，对于中国这样的大国来说，在进口农产品的基础上发展城镇化会增加发展的风险，也是不可持续的。 （三）如何实现乡村振兴 乡村振兴的主要目的是解决农村的发展性减弱、治理能力不足和生活方式的传统化。因此，在城乡整体发展视野下实现乡村振兴，需要综合考虑以下两个方面。 一方面，乡村振兴需要通过城乡联动加强对乡村的有效投资。城乡差距日益扩大，很大原因是生产要素单向地向城市集聚的结果，不仅人口和劳动力向城市集聚，土地向城市集聚，经济资本和人力资本也在向城市集聚。城镇化往往表现为要素资源的集聚，并且城市中心主义的观点往往还提倡要素进一步向城市集聚。“乡村振兴”则需要改变片面强调要素资源向城市集聚。人力资源、物质资本和知识信息等需要在城乡之间双向流动，才能有利于城乡平衡发展。 乡村振兴需要外部力量的支持，包括资本、技术、基础设施（包括电信基础设施）、教育等，通过由外到内的带动，实现外部支持的乡村振兴。将城市资本通过政府转移支付进入农村，同时吸纳私人部门投资，乡村才能改变失血的状态，获得发展和振兴的资金投入。除了物质资本进入农村，近年来返乡回流人口不断增长，也构成乡村振兴的重要人力资本基础。研究表明，返乡回流人口从事非农就业的水平更高，其创业意愿更高，返乡回流的人口构成乡村中性的乡绅和精英，会充实乡村社会的治理能力。乡村振兴离不开由外到内的城市带动，离不开由上到下的主导规划，在此过程中需要突破条线性的政府管理框架，通过项目制的方式形成多元力量的治理模式。 另一方面，乡村振兴需要通过培育乡村发展内部的力量塑造内生的发展性。事物的发展是外因和内因共同作用的结果，内因是发展的决定性力量。因此，乡村振兴归根到底是需要发挥乡村内生的力量。 改革开放以来，乡村发展的内生动力在减弱。因此，乡村振兴需要发现和发挥乡村的自有禀赋，充分调动乡村的各种资源，包括文化资源、生态资源和社会资源，探索出内生的发展道路。例如，有的乡村具有生态的禀赋，可以发展生态旅游；有的乡村可以整合在城乡产业链中以促进经济发展。在乡村振兴中，需要了解乡村的人文基础，发挥乡村的历史文化传统，重视保护乡村的生态资源，充分组织乡村的经济生产和产业振兴。 增强乡村发展的内生性需要调动乡村中各种资源，特别是人的资源。乡村振兴归根到底要发挥村庄中人的发展动力。乡村振兴项目如果和当地居民没有太大关系，就很难取得成功。需要民众参与到发展过程中，使乡村振兴项目成为农村生活的组成部分。例如，一些乡村旅游项目，实际上只是将当地人变成环保人员，但是这些项目如果不能重构当地居民经济和社会生活，就难以持续有效。乡村振兴需要培育乡村的经济产业，重构社会生活，在自主参与中推动社区发展，通过社区营造的理念增强村民自主决策和积极行动，在此过程中构成社区共同体。如此，具有内生性的乡村振兴才能成功。 总之，在城镇化过程中推动乡村振兴，不是在城乡分割状态下开展乡村发展，而是需要在城乡整体发展过程中推进乡村振兴。城乡整体发展过程中的乡村振兴，应当进一步挖掘乡村振兴和城镇化发展的深层联系和互动机制。乡村振兴需要内外联动、城乡联动，需要外部力量和城市部门的支持；同时，乡村振兴归根到底则需要发挥社区内部的资源禀赋和治理机制，实现内生的发展。 四、城乡整体发展的治理实现 落实城乡整体发展的具体实践，归根到底要结合地方发展实际，通过完善治理机制得到实现，包括加强党委领导，政府主导，依托法治建设，完善社会建设，以及加强制度创新和市场机制建设。城乡整体发展的有效治理，也支持了国家治理体系和治理能力的现代化。 （一）深化城乡统一市场建设 城乡整体发展的实现需要充分发挥市场机制的作用，完善劳动力、土地、信息和资本要素市场建设，破除市场壁垒，促进要素更加自由的流动。乡村发展滞后的根源在于市场体系没有进入乡村。因为农村中没有建构起充分的市场体系，所以农民劳动力只能进入城市市场体系寻找就业和获得资源。如果能够良好地构建城乡市场体系和产业链关系，市场深化能够带动农村的富裕和发展。在社会主义市场经济体制下，促进城乡整体发展最根本的办法就是要让市场体系进入农村，从而将城乡的产业链条体系构造起来。只有使农村具有更加丰富的产业链体系和农村产业服务，农产品价值才能实现，产业链体系各个环节的生产和就业才会得到增加。更密切的城乡产业链有助于推动现代农业的发展，并推动生产和服务网络的发展，形成城乡市场的良好衔接。同时，不断增加农村资源（包括生态资源和土地资源等）的市场化和资本化能力，乡村的经济增长和农村居民财富增长才能够实现。 （二）加强城乡发展的整体规划 长期以来，我国城镇化过程中的建设规划重视城市规划和城镇规划。2015年以后，城乡发展进入城乡整体规划的阶段，包括农村道路硬化和美丽乡村建设。在基础设施建设方面，城乡景观，电信、社会设施都出现了城乡整体建设。加强城乡整体规划也特别需要信息化和信息基础设施建设，减少城乡之间的信息化服务的壁垒，这有利于减少城乡之间的不平等。 在城乡整体规划中，需要处理好乡村聚落发展、小城镇发展和县域城镇化的关系。我国城镇化发展是从小城镇起步的，通过乡村工业化推动小城镇发展，通过“以工补农，以城带乡”，从而逐渐实现城乡发展一体化。在城乡发展的系统框架中应重视小城镇建设，将其作为城乡一体化的基层空间载体。小城镇构成促进乡村和外部世界联系的枢纽，构成城乡整体发展的基本功能体。有些地方小城镇发展非常成功，例如江南地区的城乡一体化就已经达到了非常高的程度。但是在另外一些小城镇中，却面临着不同的情况：由于人口流出和资源城市的功能衰退，一些小城镇已经出现发展的收缩，过高投入的城镇化规划可能会带来浪费和财务风险。对不同地区的小城镇建设和城乡整体发展应该有不同的方案。一些小城镇和县域中心城镇甚至应该逐步发展升级成为小城市，而一些收缩的城镇需要通过精明收缩和实施“并镇”来加强城镇功能。乡村聚落的发展也存在类似的情况，随着一些农村地区人口逐步减少和“空心化”，农村聚落的空间结构也需要开展调整，例如实施“并村”，从而提高土地资源利用的效率。 城乡发展的整体规划需要基于地方具体情况实施因地制宜的策略，在人口高度密集地的城乡整体规划和人口疏散地区的城乡整体规划存在差异，东部地区的城镇和中西部地区有所不同，人口流出地区的城镇和人口流入地的城镇的发展规划也存在不同。只有通过城乡整体规划协调小城镇和县城的关系，协调小城镇和乡村的关系，才能实现城乡空间的优化配置。 （三）推进城乡整体发展的制度改革 实现城乡整体发展需要开展一系列的制度改革，包括作为城乡二元结构载体性制度的户籍制度改革，城乡公共财政制度和对农村地区公共服务转移支付的改革，城乡社会保障制度和国民统一的社会保障体系的改革，农村土地制度和促进农村土地市场建设的改革，还需要推动城乡行政管理体制和社会管理体系的整合，等等。城乡之间诸多制度体系都有二元性，需要将城乡制度系统逐步衔接和实现一体化。通过制度改革深化城乡统一市场建设，逐步建立城乡整体发展、区域整体发展的制度框架，城乡整体发展才能具有坚实的制度基础。 （四）加强城乡整体发展的法治建设 国情决定我国城乡发展具有很强的政府主导特点。但在城镇化过程中不能单纯靠政策手段和行政机制来协调城乡利益，应重视利用法治手段规范市场主体行为，规范政府行为，保障不同群体利益。城镇化是利益协调的过程，这种过程涉及权利的界定。例如，农地征用是当前城镇化过程中突出的社会矛盾，农民的土地问题本质上是土地财产权利的维护和实现。再例如，农民工市民化，看起来是户籍制度改革的问题，实际上也是权利的界定和保护问题。流动儿童就地入学是基本的社会权利，那么限制流动儿童的居住地入学，本身就是违反教育法的。城乡整体发展需要制定和完善包括土地管理法和民法、农村集体土地管理和流转、土地利用和城市规划、社会保障、城镇化和移民权利保障等相关立法。城镇化发展是法治社会的建设过程。城乡整体发展离不开法治建设来保证不同群体的利益，而且通过法治建设使城乡利益结构调整得到公正公平。 （五）加强社会建设和城乡居民的参与 城镇化发展单纯依靠政府作用是不够的。实现以人为中心的城镇化需要发挥人的力量，离不开加强社会建设和引导城乡居民的共同参与。城乡发展需要基于人口结构、人的活动、人的需求、人的生活方式和人的参与，通过社区营造使城乡社区居民形成密切的地方认同，发挥社会组织作用和构建社会机制，从而实现在城乡空间上的社会生活重构。例如，有的地区老龄化程度比较高，有的地区老龄化程度比较低，城乡发展就面临不同的问题，需要不同的策略。在城乡发展中，需要动员各种社会资源，形成多元投入的城乡发展。城镇化过程需要促进社会参与和公共决策的民主性，使不同群体有效表达自身需要，并使不同群体在城镇化过程中的利益在城乡公共政策和制度建设中得到实现。例如，城乡发展应该如何规划，是否要并村，是否要并镇，如何来推动城市更新和乡村振兴项目，应该更多地听取居民的意见。 总之，中国的城镇化和城乡发展需要确立城乡整体发展的思想观念，一方面开展新型城镇化建设，另一方面促进乡村振兴。依托城市创新和现代生活方式的扩散，实现有质量、可持续的现代农村生活；同时通过现代乡村的建设和发展，为支持城镇化发展提供丰富的农产品和劳动力资源。通过完善治理机制实现城乡整体发展，需要坚持因地制宜的原则。不同地区城乡发展面临的问题不同、资源禀赋和发展条件不同，所需要进行的探索和创新是不一样的。这就需要在我国不同地区开展试点，并总结经验，从而在城乡整体发展的城镇化过程中促进城乡平衡发展，促进实现共同富裕，以及建设社会主义现代化的国家。

本文刊于《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2022年第4期第1—9页。为阅读方便，此处删去原文注释和参考文献，如有媒体或其他机构转载，请注明文章出处。 ❖ 图文编辑：姜天琦 责任编辑：冯怿周 审核人：赵强 苏州大学学报 哲社版 苏州大学学报 教科版 苏州大学学报 法学版 您若喜欢，戳戳“分享”“点赞”或“在看”